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建立适应海南全岛建设自由贸易试验区的行政管理体制，这是探索中国特色自由贸易港制度体系的重要考场，也是海南为国家治理体系和治理能力现代化开展先行探索的首张考卷。习近平总书记殷切寄语海南：“只有敢于走别人没有走过的路，才能收获别样的风景。”我们要大力弘扬敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神，以当好地方机构改革“排头兵”为新起点，对标发力、精准施策，加快体制机制改革攻坚步伐，为推进全面深化改革开放，加快建设美好新海南提供坚实保障。

习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上强调，中国将抓紧研究提出海南分步骤、分阶段建设自由贸易港政策和制度体系，加快探索建设中国特色自由贸易港进程。建立与自由贸易试验区建设相适应的行政管理体制，是探索自由贸易港制度体系的关键一步，在推动自由贸易试验区向自由贸易港过渡中发挥着重要的基础性作用。我们要抓住新一轮机构改革有利契机，按照党中央统一部署，在省委领导下，深化行政管理体制改革，服务和保障自由贸易试验区建设，为探索中国特色自由贸易港制度体系开好局、打基础。

海南自贸试验区行政管理体制的基本内涵

习近平总书记特别要求海南，科学配置行政资源，转变政府职能，深化简政放权，结合自身实际改革和完善行政管理体制，为国家治理体系和治理能力现代化进行新的探索。《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》明确要求，要探索建立与自贸试验区建设相适应的行政管理体制。这是落实习近平总书记要求的实际举措，也是我们为国家治理体系和治理能力现代化进行先行探索的全新起点，必须充分认识和领会其基本内涵。

所谓自贸试验区行政管理体制，就是为实现自贸试验区建设各项任务而建立的行政主体、职责权限及其组织体系和管理制度的总和。因为实施范围、战略目标和功能定位不同，各自贸试验区的行政管理体制也各有特色。与国内其他11个自贸试验区相比，海南最大的特点是全岛推进，党中央赋予的战略定位更高、配套政策更全面，同时也意味着要面临全岛各地经济基础、自然条件差异大等问题，这些因素聚合了海南自贸试验区行政管理体制的鲜明特征：

政治属性更加鲜明。全岛建设自贸试验区，海南自贸试验区的面积相当于国内11个自贸试验区面积总和的27倍，香港的32倍、新加坡的49倍，这意味着改革复杂程度、敏感程度、艰巨程度更高，相应的，对全面加强党的领导和党的建设也提出了更高要求。对此，在建设自贸试验区过程中，海南必须把坚持和加强党的全面领导摆在行政管理体制改革的首要位置，在体制机制上确保党的领导更加坚强有力，确保全面深化改革开放沿着中国特色社会主义方向前进。

先导作用更加突出。全岛建设自贸试验区，推动地域和领域全方位开放，制度创新涵盖经济社会发展各个方面，这就要求海南站在更高起点上谋划和推进行政管理体制改革，在破除体制机制弊端、调整深层次利益格局上破难题、闯难关，进而为全国全面深化改革开放树标杆、作范例，发挥重大改革试验平台和压力测试的作用，形成可辐射、可复制、可推广的鲜活经验。

改革内容更加全面。全岛建设自贸试验区，不仅要打造好全面深化改革开放试验区，也要建设好国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区。多重战略定位意味着行政管理体制改革的内容更加全面，既要突出对外开放，建立全面深化改革开放的全链条管理体系，也要创新对内治理，大胆探索契合自贸试验区建设所需要的各种治理模式，在更高层次、更大范围推进体制改革创新。

层级结构更加复合。全岛建设自贸试验区，覆盖省、市县、乡镇三个区划层级，行政管理体制改革层级结构多样化特征显著。不同于国内其他自贸试验区的开发区性质，也不同于国外的自贸港建设，海南各级各地情况千差万别，自贸试验区建设既要整体谋划，也要上下衔接，改革的顶层设计和统筹协调要求更高，体制改革具有独创性。

海南自贸试验区行政管理体制改革的主攻方向

探索建立与自贸试验区相适应的行政管理体制，必须把握新时代深化机构和行政体制改革的总体要求，构建系统完备、科学规范、运行高效的机构职能体系，推进治理体系和治理能力现代化。具体到海南而言，在自贸试验区条件下深化行政管理体制改革，实现系统完备、科学规范、运行高效的目标，就一定要围绕党中央和省委关于全面深化改革开放、建设海南自贸试验区的决策部署，紧扣加快建设美好新海南的实际需要找准主攻方向。

坚持党的领导。把坚持和加强党的全面领导作为贯穿行政管理体制改革始终的政治主线，从机构职能上实现党对一切工作的领导，特别是全面深化改革开放的领导体制机制问题，为有效发挥党的领导这一最大制度优势提供有力的体制机制保障、坚实的组织基础和有效的工作体系。

服务四大战略定位。把服务“三区一中心”战略定位作为深化行政管理体制改革的重要内容，建立适应全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区发展要求的行政管理体制，打造国际一流营商环境，服务高质量发展，推动形成全面开放新格局。

构建四大体系。把建立综合保障体系作为深化行政管理体制改革的关键环节，健全风险防控体系、法治保障体系，守住不发生系统性风险的底线；完善公共服务体系、人才服务体系，营造更加适应自贸试验区发展要求的软环境，为大胆探索各方面体制机制改革创新提供综合配套保障。

强化基层治理。把构建简约高效的基层治理体系作为深化行政管理体制改革的重要支撑，调整优化行政区划布局，理顺各层级事权关系，推动治理重心下移，改革党政机构设置，改进服务方式，最大限度方便群众，探索符合自贸试验区建设要求的基层治理新模式。

落实上述主攻方向要求，需要统筹推进诸多领域改革。这是一项复杂的系统性工程，必须把握和处理好三大关系。一是当前和长远的关系，把握好2020年、2025年、2035年三个自贸区、自贸港建设重要节点，按照不同时期发展目标，强化改革系统集成，积极稳妥推进行政管理体制改革；二是创新和法治的关系，坚持在法治轨道上推进行政管理体制改革，做到改革创新于法有据；三是严控编制和保障发展的关系，在严控前提下强化统筹管理，建立更加灵活的编制使用制度，服务和保障好全面深化改革开放大局。

海南自贸试验区行政管理体制改革的主要举措

新一轮机构改革处在海南自贸试验区建设起步阶段的重要节点，对高标准高质量建设自贸试验区，解决事关长远的体制机制问题具有重要意义。必须按照党中央、国务院批准的《海南省机构改革方案》部署要求，围绕自贸试验区行政管理体制改革的主攻方向，对标发力、精准施策，稳步推进行政管理体制改革。

把握政治主线，完善加强党的全面领导体制机制。建立健全省委对全面深化改革开放工作的领导体制机制，科学配置省委全面深化改革委员会办公室、省委自由贸易试验区（自由贸易港）工作委员会办公室职责机构，平衡衔接好对外开放和对内治理两个方面，同时提升省委政策研究职能，清晰构建预见谋划和狠抓落实两大功能，增强自贸试验区综合配套改革的系统性、整体性、协同性，发挥其在强化改革系统集成上的重要作用。健全完善省委对依法治省、财经、外事、审计、农业农村等重点领域和环节领导的体制机制，强化省委部门的归口管理职能，对设置过细、职责交叉重叠的机构职能进行整合，推动党委机构同职能相近、联系紧密的政府部门合并设立或合署办公，把同一件事情放到一块去干。以高远的政治站位，加强省委对全局性重大工作的统领和协调，增强党的领导力，提高政府执行力，保证政令畅通、令行禁止。

聚焦营商环境，加快推进政府职能转变。以降低制度性交易成本为导向，提高“放”的准度。对标国际贸易投资通行规则，科学编制负面清单，简化外商投资企业设立程序，降低外资准入门槛；推动行政审批事项全链条取消、下放，推广“极简审批”“证照分离”经验，探索先建后验模式，推行互联网不见面审批，提高审批透明度和可预期性。以构建重大风险防控体系、法治保障体系为抓手，提高“管”的硬度。整合“双随机、一公开”监管资源，建立投资贸易综合监管体系，形成以信用监管为核心、与负面清单管理方式相适应的事中事后监管格局；强化发改、商务、金融、公安等部门在投资、贸易、金融、口岸、反走私等方面的风险防控职责配置，健全综合治理和监管协调机制；深化司法体制改革，探索建立金融、知识产权等司法机构。以健全公共服务体系、人才服务体系为着力点，提高“服”的温度。深化事业单位改革，将事业单位承担的行政职能归位行政机关，突出公益属性，分步骤、分行业推进去行政化，为法治化、国际化、便利化的营商环境助力开道；在产业园区管理、商事贸易服务、大数据等领域，鼓励省、地市层级探索建立政府和市场、社会主体共同参与管理的公共服务管理机构，提升社会公众参与度和公共治理能力，不断优化公共服务体系；推进人才体系建设，强化省委人才发展局综合协调职能，化解人才服务管理多头分散的矛盾，在体制机制上把党管人才落到实处，以利于各路人才竞相脱颖而出，在海南干事创业。

围绕四大战略定位，深化重点领域体制改革。立足全面深化改革开放试验区，通过优化省商务厅职责，调整口岸管理体制，推动贸易和口岸融合管理，更好服务国际贸易单一窗口建设；通过组建省地方金融监督管理局，整合分散的金融监管职能，服务保障跨境投融资便利化改革；通过组建省市场监督管理局，形成全流程市场监管链条，营造公平竞争市场环境；通过海关特殊监管区域体制机制改革，打造投资和贸易自由化便利化制度创新的桥头阵地。立足国家生态文明试验区，通过组建省自然资源和规划厅，深化和放大省域“多规合一”改革效应，在体制机制层面实现国土空间管制与自然资源保护利用有效衔接；通过重新组建省生态环境厅，整合分散的生态环保职能，建立大环保管理体制。立足国际旅游消费中心，通过组建省旅游和文化广电体育厅，建立适应文化、旅游产业融合发展的体制机制；构建综合交通运输职责体系，服务国际旅游目的地和全域旅游建设。立足国家重大战略服务保障区，优化省委军民融合发展委员会办公室主要职责，形成更加高效的军地协调机制。通过组建省委外事工作委员会办公室，服务国家外交总体战略，保障21世纪海上丝绸之路重要战略支点建设。

紧贴基层治理，深化市县机构改革。统筹行政区划布局调整，遵循有利于促进发展、有利于职能转变、有利于提高效能、有利于服务群众的原则，以区域发展功能定位、生态环境保护优先、发展十二个重点产业和优化公共服务资源配置为导向，调整优化各层级事权关系，发挥省级统筹作用，激发市县积极性。坚持集中统一和因地制宜相结合，突出省域“多规合一”引领，鼓励市县结合区域功能定位、产业发展等实际，因地制宜设置党政机构，强化执行和服务职能，有保有压配置行政资源。复制推广经济发达镇改革试点经验，把资源、服务、管理放到基层，体现以人民为中心的执政理念，推动形成简约高效、符合基层政权定位、适应自贸试验区发展要求的基层治理体系，更好服务广大人民群众。

（作者系中共海南省委机构编制委员会办公室主任 郑作生）